Orçamento é a lei que conterá a discriminação da
receita e da despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o
programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios da unidade,
universalidade e anualidade. (Lei 4320/64, art. 2º).
2 – Instrumentos básicos de planejamento
I - Plano
Plurianual (PPA) – que visa
estabelecer, de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da
Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras decorrentes
e para as relativas aos programas de duração continuada;
II - Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) – que
tem as seguintes funções básicas:
a) Estabelecer as
metas e prioridades da Administração Pública Federal para o exercício
financeiro seguinte;
b) Orientar a
elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA);
c) Alteração da
Legislação Tributária;
d) Estabelecer a
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
III - Lei
Orçamentária Anual (LOA) – que
discriminará os recursos orçamentários/financeiros para se atingir as metas e
prioridades estabelecidas pela LDO e compreenderá:
a) O orçamento
fiscal referente aos Poderes da
União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta,
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público (parágrafo 5º,
Inciso I);
b) O orçamento de
investimento das empresas em que a
União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito
a voto (parágrafo 5º, Inciso II);
c) O orçamento da
seguridade social, abrangendo todas
as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta,
bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público
(parágrafo 5º, Inciso III).
PRINCIPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Unidade: todas as despesas e todas as receitas
devem estar previstas em um único documento – art. 165, § 5º CF).
Universalidade: todas as receitas e todas as despesas devem estar
previstas no orçamento, inclusive a decorrente de fundos, empréstimos,
subsídios e previdenciárias (art. 2º e 3 º da Lei 4.320/64).
Exclusividade: o conteúdo da lei orçamentária deve abordar apenas
matéria de natureza financeira (receita e despesa), exceto quando tratar de
crédito suplementar e contratação de operações de crédito (art. 165, § 8º CF).
Anualidade: as
estimativas de receita e despesas devem referir-se a um período limitado de
tempo, em geral, um ano.
Exercício financeiro é
o nome dado ao período de vigência do orçamento, coincidindo com o ano civil.
Especificação ou discriminação
ou especialização: veda as autorizações de despesas globais, isto é, as
despesas devem ser classificadas com um nível de desagregação tal que facilite
a análise por parte das pessoas (art. 5º e 15 da Lei 4320/64).
Equilíbrio:
O equilíbrio orçamentário estabelece, de forma extremamente simplificada, que
as despesas não devem ultrapassar as receitas previstas para o exercício
financeiro.
Não-Afetação de
Receitas ou
Não-vinculação: Nenhuma parcela da
receita de impostos poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos
e determinados órgãos, fundos ou despesas (art. 167, IV CF).
Exceção:
custeio de ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e
desenvolvimento do ensino e para
atividades da administração tributária
e a prestação de garantias às operações
de crédito por antecipação de receita.
A elaboração do orçamento é um processo conjunto que
envolve o Poder Executivo que encaminha a proposta orçamentária para discussão
e votação pelo Poder Legislativo. Esse processo ocorre anualmente, motivo pela
qual a doutrina chama de ciclo orçamentário.
O ciclo orçamentário é um processo contínuo, dinâmico e flexível,
através do qual se elabora, aprova,
executa, controla e avalia os programas do setor público nos aspectos
físico e financeiro, corresponde, portanto, ao período de tempo em que se
processam as atividades típicas do orçamento público.
O quadro abaixo
identifica as quatro etapas do processo de planejamento:
Competência para encaminhamento do projeto das leis orçamentárias
Compete privativamente
ao Presidente da República enviar ao Congresso Nacional o plano
plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de
orçamento (artigo 84, inciso XXIII, da CF/88).
Das Propostas do PPA, da LDO e LOA
Os prazos são
definidos pelos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias (o § 2º do
artigo 35) combinado com o artigo 57 da CF/1988, com redação da EC 50.
|
Leis
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Envio: até o término
do exercício
|
Devolução: até o
término da sessão legislativa
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PPA
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22/12
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LDO
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17/07
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LOA
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|
22/12
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Emendas aos projetos de PPA, LDO e LOA
As emendas ao projeto
de PPA, LDO e LOA por parte do Presidente,
a CF/1988, em seu artigo 166, § 5º a 7º, só permite que sejam propostas enquanto não for iniciada a votação, na
Comissão Mista de Orçamento, pertinente ao item a ser alterado.
As emendas aos
projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA deverão ser apresentadas na Comissão
Mista de Orçamento, que emitirá parecer, e apreciadas pelo plenário das duas
Casas do Congresso Nacional.
Requisitos para
aprovação de emendas:
- compatíveis com o
plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias;
- relacionadas à
correção de erros ou omissões de dispositivos do texto do projeto de lei;
- indiquem os recursos
necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesas, excluídas as que incidam:
a) Pessoal e seus
encargos sociais;
b) Serviço da dívida;
e;
c) Transferências
tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal.
Deve-se destacar
também que o Presidente de República poderá rejeitar as emendas do Legislativo
ao projeto de lei orçamentária anual (veto parcial ou total), no prazo de 15
dias úteis do recebimento.
Se não se manifestar,
ocorrerá a sanção tácita.
Caso venha a vetar o
projeto em razão de inconstitucionalidade ou de interesse público, o veto deve
ser comunicado pelo Presidente da República em 48 horas ao Presidente do
Senado, sendo expostos os motivos do veto.
O Congresso Nacional
apreciará o veto dentro de 30 dias do recebimento, podendo rejeitá-lo, pela maioria absoluta dos deputados e
senadores, em voto secreto, o que determinará a devolução do projeto
anteriormente aprovado pelo Legislativo para promulgação do Executivo.
CRÉDITOS
ADICIONAIS
São as
autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei
Orçamentária Anual.
Classificação dos Créditos Adicionais
De acordo com o art.
41 da Lei nº 4.320/1964, os créditos adicionais podem ser classificados como:
a) Suplementares - são
os créditos adicionais destinados a reforço de dotação orçamentária já
existente no orçamento;
b) Especiais - são
destinados a despesas para as quais não haja dotação específica; e
c) Extraordinários -
são destinados a atender despesas urgentes e imprevistas, casos de guerra ou
calamidade pública.
Características dos Créditos Adicionais
Os créditos suplementares e especiais deverão ser autorizados por
lei e abertos por decreto do Executivo.
Os créditos especiais, por se referirem a
despesas novas, não gozam dessa facilidade, sendo sempre autorizados
previamente por lei específica e abertos por Decreto do Executivo.
A abertura de créditos
suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para
atender à despesa, e será precedida de exposição de motivos justificada - art.
43 da Lei nº 4.320/1964.
Os créditos extraordinários serão
autorizados por Medidas Provisórias do Executivo, que delas dará conhecimento
ao Poder Legislativo (ver art. 167, § 3º; e art. 62, § único, da CF/88).
Os créditos
suplementares por serem destinados ao atendimento de insuficiências
orçamentárias acompanham a vigência do orçamento, ou seja, extinguem-se no
final do exercício financeiro.
Quando o ato de
autorização de créditos especiais e extraordinários for promulgado nos últimos
4 (quatro) meses do exercício financeiro, estes poderão ser reabertos nos
limites dos seu saldos e viger até o término do exercício subseqüente. Caso o
ato de autorização seja promulgado até 31 de agosto, estes vigerão até o término
do exercício.
Finalmente, devemos
acrescentar que a reabertura de créditos especiais e extraordinários no
exercício subseqüente se fará através de novo Decreto.
RECURSOS DISPONÍVEIS PARA ABERTURA DE CRÉDITOS ADICIONAIS
Conforme o art. 43, §
1º, da Lei nº 4.320/1964, os recursos disponíveis para a abertura de créditos
especiais e suplementares:
a) o superávit
financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;
b) os provenientes do
excesso de arrecadação;
c) os resultantes da
anulação de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em
lei; e
d) o produto de
operações de créditos.
Superávit financeiro: diferença positiva
entre o ativo e o passivo financeiro,
combinado com os saldos de créditos adicionais transferidos e as operações de
crédito a eles vinculadas - § 2º, do art. 43 da Lei nº 4.320/1964.
ORÇAMENTO POR PROGRAMAS
O orçamento programa
foi introduzido na esfera federal pelo Decreto-Lei 200 de 23/02/1967, mas já se
fazia referência no art. 2º. da Lei 4320/1964;
O orçamento deve
considerar os objetivos que o Governo pretende alcançar, durante um período
determinado de tempo (idéia de planejamento);
O orçamento passa a
ser um instrumento de operacionalização das ações do governo, em consonância
com os planos e as diretrizes formuladas no planejamento. Assim, o orçamento
atenderá as funções governamentais, os programas, os projetos e atividades.
Nota:
O Brasil adota o tipo de orçamento autorizativo, em que o Legislativo autoriza
o gasto e o Executivo executa conforme sua conveniência.
RECEITA
É a entrada que, integrando-se ao patrimônio público sem quaisquer
reservas, condições ou correspondências no passivo, vem acrescer o seu vulto,
como elemento novo e positivo.
Classificações da receita
a) Por Categorias Econômicas: Receitas Correntes e Receitas de
Capital.
As Receitas Correntes ou recursos efetivos: decorrem de fato
modificativo aumentativo e são compostas de receitas derivadas (receita
tributária) e receitas originárias (receitas patrimonial, industrial, entre
outras).
Ex.: receita tributária (impostos, taxas e
contribuições de melhoria), de contribuições, patrimonial (imobiliária, valores
mobiliários, participações e dividendos), agropecuária, serviços,
transferências correntes (multa, cobrança da dívida ativa), industriais,
serviços.
As Receitas de Capital: receitas
secundárias decorrentes de fatos permutativos, são provenientes da realização
de recursos:
-da contração de dívidas (operações de crédito interna e externa);
-da conversão, em espécie, de bens e direitos (alienação de bens móveis
e imóveis);
-dos recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou
privados destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital
(transferências de capital);
-superávit do Orçamento Corrente (diferença positiva entre Receitas e
Despesas Correntes)
- amortização de empréstimos concedidos.
b) Quanto à
origem:
a) receita
originária: decorrente do próprio patrimônio público. Ex. aluguel.
b) receita
derivada: decorrente do patrimônio de terceiros. Ex. tributos.
Estágios da receita
Os estágios da receita
são Previsão, lançamento, arrecadação e recolhimento.
Previsão
É a estimativa do que
se espera arrecadar durante o exercício.
Lançamento
É o ato da repartição
competente, que verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é
devedora e inscreve o débito desta”.
Arrecadação
É a etapa onde os
contribuintes comparecem perante os agentes arrecadadores, geralmente através
de estabelecimentos bancários oficiais ou privados, devidamente credenciados, a
fim de pagarem suas obrigações.
Recolhimento
Caracteriza-se pela
entrega do produto da arrecadação efetuado pelos agentes arrecadadores
diretamente ao caixa da União, Tesouro Nacional (localizada no Banco do
Brasil). Após o recolhimento é que se pode dizer que os recursos estão
disponíveis para a utilização pelos gestores financeiros, em nome da União.
O artigo 56 da Lei nº
4.320/1964 estabelece que o recolhimento de todas as receitas será feito observância
ao princípio de unidade de tesouraria,
vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais.
Reconhecimento da Receita Pública
A Lei 4.320/1964, em
seu artigo 35, estabelece que pertencem ao exercício financeiro as receitas
nele arrecadadas. A contabilidade pública adota-se o regime de caixa para a
classificação da receita.
DESPESA
Despesa pública é o conjunto dos dispêndios do Estado,
ou de outra pessoa de direito público, para o funcionamento dos serviços
públicos
DESPESAS CORRENTES (categoria econômica)
Despesas de Custeio (subcategoria econômica)
Transferências Correntes (subcategoria econômica)
DESPESAS DE CAPITAL (categoria econômica)
Investimentos (subcategoria econômica)
Inversões Financeiras (subcategoria econômica)
Transferências de Capital (subcategoria econômica)
Estágios da
Despesa
Fixação da
despesa: estabelecida pela LOA
Empenho: De acordo com o art. 58 da Lei nº 4.320/1964 é o ato
emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente
ou não de implemento de condição.
O Empenho possui três modalidades:
a) Empenho ordinário - é emitido para certo e determinado
credor e relativo a uma única parcela de valor indivisível.
Exemplo: A compra de artigos de escritório e a contratação de pequenos
serviços de terceiros;
b) Empenho por estimativa - não sendo conhecido o valor da
despesa, emite-se um empenho estimativo. Isto não significa que o credor e o
objeto de despesa sejam também desconhecidos. A estimativa refere-se apenas
ao valor.
Exemplo: O pagamento de contas de água, energia e telecomunicações. Ver
art. 60, § 2º, da Lei nº 4.320/1964 e;
c) Empenho global - engloba pagamentos parcelados relativos a
contratos. O credor e a obrigação são perfeitamente definidos. É semelhante ao
Empenho ordinário, diferindo apenas pelo seu histórico (pagamento parcelado).
Liquidação
De
acordo com o art. 63 da Lei nº 4.320/1964, "... consiste na verificação
do direito adquirido pelo credor,
tendo por base títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.
Nota: o regime contábil da despesa é de
competência.
Pagamento: é a quitação efetiva da despesa.
SUPRIMENTO
DE FUNDOS
Conceitos
1) O suprimento de fundos é um regime de
adiantamento de recursos para aquisições de pequena monta.
2) O suprimento de fundos consiste na entrega
de numerário ao servidor, precedido de empenho para despesas miúdas de pronto
pagamento, pela sua natureza ou urgência.
Objetivos
do suprimento de fundos:
- atender serviços que exigem pronto
pagamento.
- despesas de caráter sigiloso;
- despesas de pequeno vulto (até 5% do valor
para dispensa do convite para compras – R% 4.000,00).
Não será concedido suprimento de fundos nos
seguintes casos:
- para responsável por dois adiantamentos;
- para responsável em alcance ou respondendo
processo administrativo;
- para responsável que tenha a seu cargo a
guarda ou utilização do material a adquirir, salvo quando houver outro servidor
na repartição;
- para o responsável que esteja em atraso na
prestação de contas.
RESTOS
A PAGAR
Conceito:
São despesas empenhadas e não pagas até
31/12.
Modalidades:
Os restos a pagar podem ser processados e não
processados.
Restos
a pagar processados:
foram empenhados e o objeto recebido pela Administração, ou seja, houve
liquidação da despesa até 31/12. Todavia, serão pagos apenas no exercício
seguinte (são despesas financeiras extra-orçamentárias).
Restos
a pagar não processados: foram empenhadas até 31/12, porém o objeto não foi
recebido (não houve liquidação) e não foram pagos. Neste caso, os bens
adquiridos serão entregues e pagos no exercício seguinte.
Nota: o pagamento de despesa de restos a
pagar será feito sempre no exercício seguinte.
Cancelamento
de restos a pagar
Os restos a pagar podem ser cancelados. Serão
cancelados os valores inscritos como restos a pagar e não pagos até 31/12 do
ano seguinte a inscrição.
Prescrição
dos restos a pagar
A prescrição opera-se em 5 anos a partir da
data da inscrição.
DESPESAS
DE EXERCÍCIOS ANTERIORES
Conceito
São despesas resultantes de compromissos
assumidos em exercícios anteriores àquele em que for ocorrer o pagamento, para
os quais não existam empenhos inscritos em restos a pagar, porque foi cancelado
ou não empenhado.
As despesas decorrentes de exercícios
anteriores são orçamentárias, e, portanto, devem ser reconhecidas (autorizadas
por lei orçamentária).
Ocorrências
de despesas de exercícios anteriores
A Lei 4320/4 estabelece os seguintes casos de
despesas de exercícios anteriores:
1 – despesas de exercícios encerrados, para
os quais o orçamento consignava crédito, com saldo suficiente para atendê-las.
Exemplo: restos a pagar não processados e credor cumpriu sua obrigação.
2 – Restos a pagar com prescrição
interrompida. Exemplo: restos a pagar processados, o qual foi cancelado e não
pago no exercício seguinte.
3 – Compromisso criado por Lei e reconhecido
após o encerramento do exercício.
Nota: algumas decisões judiciais podem
reconhecer créditos de terceiros contra a Fazenda Pública após o encerramento
do exercício, os quais devem ser lançados como despesas de exercícios
anteriores.
Prescrição
As despesas que dependam de requerimento do
interessado, têm prazo prescricional de 5 anos, contados da data da origem do
respectivo direito (fato gerador).
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