Constituição e o controle externo - competências I

Olá pessoal

Na postagem de hoje é apresentada as competências constitucionais relativas ao controle externo.
Em razão da matéria constitucional ser extensa, o tema será abordado em duas postagens.

REGRAS CONSTITUCIONAIS SOBRE O CONTROLE EXTERNO

As regras constitucionais básicas sobre o controle externo estão relacionadas nos artigos 70 a 75 da Constituição.

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

1 – Aspectos objetivos

O artigo 70 da CF apresenta os aspectos objetivos da fiscalização, onde se pode entender:

- Fiscalização contábil: verifica os demonstrativos e registros conforme as técnicas contábeis.

- Fiscalização financeira: verificação do emprego da receita e despesa pública, independente de serem orçamentários ou não.

- Fiscalização orçamentária: verificação da execução orçamentária segunda as leis orçamentárias.

- Fiscalização operacional: verificação do cumprimento de resultados, metas, eficiência e eficácia da gestão pública.

- Fiscalização patrimonial: controle dos bens públicos.

2- Princípios norteadores

Essa fiscalização deve ser feita observando-se os princípios da:

- Legalidade: verificar a gestão pública segundo as normas que regem a matéria (Constituição, leis, medidas provisórias, decreto, resoluções, instruções normativas).

- Legitimidade: verificar se o ato administrativo atendeu ao interesse público e à moralidade administrativa, além do aspecto da legalidade.

- Economicidade: verificar se o gasto procedeu-se da forma menos custosa para a Administração.

- Aplicação de subvenções: subvenções são recursos públicos transferidos para entidades públicas ou privadas para aplicação em determinada despesa.

- Renúncias de Receitas: são receitas que o Estado deixa de arrecadar concedendo isenções, anistias, suspensões de cobrança tributária.

3 – Aspectos subjetivos*

Os aspectos subjetivos são transcritos no parágrafo único, que relaciona os responsáveis sobre os quais a fiscalização incidirá.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

A jurisdição do TCU ampliou-se para fiscalizar pessoa jurídica privada que venha utilizar, arrecadar, guardar, gerenciar ou administrar dinheiros, bens e valores públicos. Assim, podem ser fiscalizadas as organizações sociais (Lei 9.637/98), organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP) que venham a receber recursos públicos por convênios federais.

4 -  Competência do Tribunal de Contas da União

O artigo 71 relaciona que o titular do controle externo é o Congresso Nacional e em seguida estabelece as competências do Tribunal de Contas da União.

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

O controle poderá ser exercido de forma concomitante ou a posteriori, em relação à edição do ato administrativo. Todavia, quando se tratar de execução da despesa, o controle poderá até mesmo ser preventivo, como no caso de controle de edital de licitação (art. 113, Lei 8.666/93).

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

O Tribunal de Contas da União não julga as contas do Presidente da República, competência essa que cabe ao Congresso Nacional. A Corte de Contas tem a competência de emitir parecer prévio sobre tais contas, o qual deve ser feito em 60 dias a contar do seu recebimento (art. 71, I). Essa mesma competência é exercitada pelo Tribunal de Contas dos Estados.

Todavia, o Congresso Nacional e a Assembléia Legislativa não ficam vinculados ao parecer do Tribunal de Contas, podendo aceitá-lo ou não, tendo em vista que o julgamento das contas do Presidente da República e do Governador tem natureza política, portanto esse parecer prévio é uma peça opinativa, mas sem ela não poderá haver julgamento das contas.

Em relação à fiscalização dos Municípios, a Constituição dá um tratamento diferenciado acerca da emissão do parecer prévio, o qual vincula parcialmente a Câmara Municipal, uma vez que só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos seus membros, conforme o entendimento feito utilizando-se o artigo 71, I c/c artigos 31, parágrafos 1º. e 2º. e 75 da CF).

O STF firmou posicionamento de que deve haver direito de defesa prévia do Chefe do Poder Executivo antes do Parecer Prévio ser encaminhado para casa legislativa para julgamento.

Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

§ 1º - O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.

§ 2º - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

§ 3º - As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.

§ 4º - É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.

Ressalte-se que conforme o art. 84, XXIV da CF, o Presidente da República deve encaminhar, anualmente, em 60 dias após a abertura da sessão legislativa ao Congresso Nacional, as contas referentes ao exercício anterior.

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

XXIV - prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior;

A sessão legislativa se inicia em 02 de fevereiro, conforme nova redação dada ao artigo 57 da CF pela EC 50.

Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro.

§ 1º - As reuniões marcadas para essas datas serão transferidas para o primeiro dia útil subseqüente, quando recaírem em sábados, domingos ou feriados.

§ 2º - A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias.

Note-se que o Tribunal de Contas tem 60 dias, contados do recebimento das contas encaminhadas pelo Congresso Nacional para emitir o parecer prévio.

No Congresso Nacional, as contas do Poder Executivo são submetidas à Comissão Mista Permanente de Deputados e Senadores para emitir Parecer sobre essas contas. Esse parecer é emitido na forma de um Decreto Legislativo, conforme o art. 26 da Resolução no. 02/1995-CN.

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:

I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;

Caso o Presidente da República não apresente as contas no prazo de 60 dias após a abertura da sessão legislativa, a Câmara dos Deputados deverá proceder a tomada de contas.

Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:

II - proceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa;

Em resumo:

- Tribunal de Contas = parecer prévio;

- Comissão Mista Permanente (Orçamento) = Parecer (decreto legislativo);

- Congresso Nacional = julgamento das contas;

- Câmara dos Deputados = tomada de contas.

Nota 4: o artigo 101 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei no. 101/2000) foi declarado inconstitucional pelo STF, uma vez que determina ao Tribunal de Contas emitir parecer prévio nas contas dos Presidentes dos Poderes Legislativo e Judiciário, Ministério Público e que a Comissão Mista de Orçamento emitiria parecer prévio sobre as contas do Tribunal de Contas.

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

É uma competência própria do Tribunal de Contas, sofrendo o controle judicial apenas em termos da legalidade e não de mérito.

Dentro do exercício dessa competência, os Tribunais de Contas julgam as contas:

- do Poder Legislativo;

- do Poder Judiciário;

- do Ministério Público;

- do Tribunal de Contas;

- de Órgãos, fundos e empresas da Administração Pública direta e indireta;

- de pessoas físicas e jurídicas, incluindo organizações sociais e OSCIP.

Nota 5: O julgamento do Tribunal de Contas é um julgamento técnico.

Nota 6: A partir de 2000, o STF vem considerando constitucional as Constituições Estaduais que prevêem o julgamento das contas dos Tribunais de Contas pelo Poder Legislativo (ADI 2597-PA, ADI 1175-DF).

Nota 7: em julgados anteriores, o STF considerava inconstitucional esse julgamento das contas do Tribunal de Contas pelo Poder Legislativo (ADI  1779-PE, 1140-RR).

O julgamento das contas pode ter as seguintes decisões:

a) Decisão Preliminar: é aquela que o relator ou o Tribunal, antes de decidir sobre o mérito, decide sobrestar o julgamento, ordenar a citação ou audiência dos responsáveis e determinar diligências para sanear os autos.

b) Decisão Definitiva: é a decisão na qual o Tribunal julga as contas dos responsáveis.

Essa decisão pode ser:

- Regular: quando expressam de forma clara e objetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade, a economicidade, a moralidade, a eficiência e a publicidade dos atos da gestão pública.

- Regular com ressalvas: quando apresentam improbidade ou qualquer outra falha de natureza formal.

- Irregular: quando evidenciar:

1) Omissão no dever de prestar contas;

2) Grave infração à norma legal de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial;

3) Desfalque ou desvios de dinheiros, bens ou valores públicos;

4) Injustificado dano ao erário;

5) Reincidência no descumprimento de determinação do Tribunal.

c) Decisão Terminativa: é a decisão na qual o Tribunal determina o trancamento das contas que forem consideradas iliquidáveis. Conta iliquidável é aquela decorrente de caso fortuito ou força maior, alheio à vontade do responsável, tornando materialmente impossível o julgamento do mérito das contas.

III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

É uma competência própria do Tribunal de Contas. É analisada a legalidade das nomeações de servidores para cargos efetivos, empregos públicos e de contrato por prazo determinado, bem como os atos de aposentadoria, reformas e pensões. Se os atos se conformarem com a lei, serão registrados.

a) No caso de nomeação de servidores, verifica-se:

- existência de concurso público;

- observância da ordem de classificação;

- observância de vagas para deficientes;

- ocorrência de cargos vagos para nomeação;

- previsão dos cargos e do concurso na LDO.

b) No caso de contrato por prazo determinado, verifica-se:

- publicidade do ato convocatório;

- ocorrência de situação excepcional.

c) Nas aposentadorias, verifica-se:

- cumprimento dos requisitos de idade, tempo de contribuição, tempo de serviço, tempo no cargo;

- valores dos proventos.

Caso o Tribunal de Contas entenda que o ato é ilegal, deve negar o registro e determinar o afastamento dos servidores irregulares, a reversão do aposentado, podendo ainda aplicar multa ao responsável pelo ato.

Súmula Vinculante 3

Supremo Tribunal Federal

Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.

Fonte de Publicação

DJe nº 31 de 6/6/2007, p. 1.

DJ de 6/6/2007, p. 1.

DOU de 6/6/2007, p. 1.

Legislação

Constituição Federal de 1988, art. 5º, LIV e LV; art. 71, III.Lei 9.784/1999, art. 2º.

Súmula nº 6 do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

A revogação ou anulação, pelo poder executivo, de aposentadoria, ou qualquer outro ato aprovado pelo Tribunal de Contas, não produz efeitos antes de aprovada por aquele tribunal, ressalvada a competência revisora do judiciário.

Vale destacar que os atos de admissão e de aposentadoria são atos complexos, e embora produzam seus efeitos desde a edição, só se aperfeiçoam e se completam com o pronunciamento definitivo do Tribunal de Contas, cujo julgamento vincula a Administração Pública e produzirá efeitos retroativos.

Por fim, cabe ressaltar que o Tribunal de Contas, conforme disposto neste inciso não examina a legalidade dos seguintes atos:

- nomeação para cargos comissionados;

- melhorias posteriores aos atos de aposentação que não alterem o fundamento legal da concessão (reajustes, reclassificação, mudança de nome de cargo).

Se a aposentadoria for alterada de proporcional para integral, neste caso o ato deve ser apreciado pelo Tribunal de Contas, para apostilar o ato (considerar legal).

Nota 8: após o julgamento pelo Tribunal de Contas, a Administração caso venha a verificar uma ilegalidade no ato de admissão ou inatividade, poderá anular espontaneamente o seu ato, todavia, essa anulação só produzirá efeitos quando o Tribunal apreciar essa decisão (Súmula 346 e 473 do STF). 

IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

Neste item, verifica-se a competência específica do Tribunal de Contas em realizar inspeções e auditorias e a competência comum de realizar por solicitação do colegiado.

Notar que um parlamentar isolado não pode solicitar do Tribunal de Contas a realização de inspeções e auditorias, porém poderá provocar a mesa ou comissão legislativa para tal fim ou denunciar, como qualquer cidadão (art. 74, parágrafo 2º. CF).

Ainda, cabe esclarecer a terminologia utilizada para diferenciar auditorias de inspeções.

Auditoria: atividade de fiscalização que decorre de um planejamento específico, objetivando coletar dados referentes aos aspectos contábeis, financeiros, orçamentários e patrimoniais ou avaliar o desempenho operacional e de resultado de programas de governo.

Inspeção: atividade de fiscalização que serve para suprir omissões e lacunas, informações, esclarecer dúvidas ou apurar denúncias acerca de atos administrativos.

V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;

Empresa supranacional é aquela constituída com recursos de vários países. Cabe ao Tribunal de Contas da União fiscalizar as contas dos responsáveis pela gestão do patrimônio nacional investido. Tem-se como exemplo dessas empresas, o Banco Brasileiro Iraquiano SA – BBI, Itaipu Binacional (Brasil e Paraguai), Companhia de Promoção Agrícola (Brasil e Japão).

Nesse sentido, sua competência é extensiva para fiscalizar os representantes da União nas Assembléias Gerais dessas entidades.

Adaptando-se o dispositivo para o nível estadual e municipal, em razão do surgimento de empresas multigovernamentais (supra-estaduais e supramunicipais), cada Tribunal de Contas estaria apto a fiscalizar os recursos do ente sob sua jurisdição.

VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

O dispositivo trata-se da fiscalização das transferências voluntárias para outros entes públicos. O critério adotado é o da origem dos recursos.

Assim, o TCU fiscaliza os convênios federais, o TCE fiscaliza convênios estaduais e o TCM fiscaliza os convênios municipais.

Não se deve confundir com as transferências obrigatórias constitucionais consignadas no art. 157 a 162 da CF (FPE e FPM).

Esses recursos são receitas dos Estados e Municípios, respectivamente, devendo ser fiscalizados pelo TCE ou TCM, onde houver.

VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

Essa competência decorre do apoio que o Tribunal de Contas dá ao Congresso Nacional, Assembléia Legislativa e Câmara Municipal. Assim, é dever de ofício atender ao Poder Legislativo com informações sobre a gestão pública.

VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

Os gestores que tenham cometido irregularidade ou ilegalidade são sancionados pelo Tribunal de Contas com multa proporcional ao dano e outras penalidades estabelecidas por lei.

Podem também ser aplicadas multas que não tenham relação com dano ao erário, como as seguintes (mas deve haver previsão legal pela Lei Orgânica):

- ato de gestão ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte injustificável dano ao erário;

- ato praticado com grave infração a norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial.

- sonegação de processo, documento ou informação em inspeções ou auditorias;

- obstruções ao livre exercício de auditorias e inspeções.

- não-atendimento, no prazo fixado e sem causa justificada, de diligência determinada pelo relator.

- descumprimento de determinação do Tribunal.

A Lei Orgânica do TCU ainda contempla as seguintes penalidades:

- Inabilitação de 5 a 8 anos para o exercício de cargo em comissão ou função comissionada, quando considerar grave infração (art. 60 e 61 Lei 8443/92).

- Arresto de bens de responsável por débito, solicitando ao Ministério Público.

IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

Essa competência do Tribunal de Contas é do tipo corretiva. Manifesta-se através de determinações para cumprimento da lei, após o exame da legalidade.

X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

No exercício dessa competência, que também é corretiva, o Tribunal de Contas pode apreciar a constitucionalidade da lei no caso concreto, é o chamado controle difuso ou incidental.

O STF pela Súmula 347/63 ratifica essa competência:

O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade de leis e atos do poder público.

No MS 35.410 MC Alexandre de Moraes (decisão monocrática) 15/12/2017, DJE 18/1/2018 

- entende que TCU não tem competência para apreciar constitucionalidade de leis e atos e que a Súmula 347 estaria contrariando a CF/88.

Nota 9: O Tribunal de Contas não exerce o controle abstrato da constitucionalidade, assim, não pode declarar uma lei inconstitucional. O que o Tribunal de Contas faz é deixar de aplicar aquela lei inconstitucional no caso concreto por ele fiscalizado.

Na prática, quando o Tribunal de Contas encontra uma irregularidade em determinado ato administrativo (ato de admissão, aposentadoria, licitação, por exemplo) e havendo possibilidade de saneamento (restauração da legalidade) por parte da Administração, a Constituição Federal determina que seja concedido um prazo para correção do ato (art. 71, IX).

Caso a Administração não corrija o ato, cabe ao Tribunal de Contas da União sustar a execução do mesmo e em seguida dar conhecimento ao Congresso Nacional (art. 71, X). No caso dos Estados e Municípios, deverá ser comunicada a Assembléia Legislativa ou Câmara Municipal.

Assim, o tratamento do ato irregular terá dois momentos: prévio - medida de saneamento para sua regularização (assinar prazo) e posterior - sustação do ato e em seguida comunicação ao Congresso Nacional.

XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

O Tribunal de Contas tem o dever constitucional de representar aos Poderes e órgão competentes quando no exercício de suas funções verificar ilegalidade.

Considerando que a maioria das ilegalidades gera ilícitos penais, é muito comum a representação ao Ministério Público para que tome as ações devidas, porém poderá também representar a outros órgãos.

Por exemplo, caso um prefeito não apresente a prestação de contas (omissão no dever de prestar contas), caberá ao Tribunal de Contas realizar as seguintes representações:

- Ministério Público: para adotar medidas em matéria civil e penal, uma vez que a omissão na prestação de contas é ilícito penal previsto no art. 1º., incisos VI e VII do DL no. 201/67 e ato de improbidade administrativa, conforme art. 11, VI da Lei 8.429/92.

- Câmara de Vereadores: apuração de infração político-administrativa.

- Governador do Estado: compete ao chefe do Poder Executivo decretar intervenção quando não forem prestadas contas (art. 35, II CF).

- Justiça Eleitoral: para fins de inelegibilidade nos termos do art. 1º, inciso I, letra “g”, da Lei Complementar 64/00, quando as contas forem julgadas irregulares.

Sistema de controle externo

SISTEMA DE CONTROLE EXTERNO

1 – Controle e Estado

O desenvolvimento do Estado fez surgir órgãos de controle dos atos administrativos e financeiros, uma vez que os bens administrados pertencem à sociedade, ao povo e não ao gestor público.

O Estado republicano, em que os bens são públicos, necessita para sua existência da aplicação do princípio do controle para verificar a execução orçamentário-financeira dos negócios públicos.

2 – Necessidade do controle externo

Apesar de cada Poder possuir vários tipos de controle, como o controle interno, controle hierárquico, controle supervisional, controle finalístico, autocontrole, necessita-se de um controle independente e autônomo com o objetivo de fiscalizar a atividade financeira do Estado. Surge assim o controle externo.

3 – Referências históricas de controle

O controle da gestão pública já existia na Grécia e Roma antiga, na forma rudimentar.

Aristóteles entendia que se havia uma autoridade para manejar os recursos públicos, deveria existir outra autoridade para receber e verificar as contas.

A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão (1789) estabelecia que “a sociedade tem o direito de pedir conta a todo agente público de sua administração”.

4 - Sistemas de controle da Administração Pública

Os Estados modernos utilizam dois tipos de sistemas de controle da Administração Pública:

a) Tribunais de Contas (ou Conselhos de Contas): são utilizados pelos países de tradição latina, Europa e Ásia, tais como: Brasil, Portugal, França, Espanha, Itália, Uruguai, Alemanha, Bélgica, Grécia, Áustria, Comunidade Econômica Européia, Argélia, Coréia do Sul, China, Argentina (províncias).

Os tribunais são órgãos colegiados, onde seus membros, em regra, são indicados pelo Parlamento e com mandato ilimitado, possuindo prerrogativas da magistratura judiciária.

Na maioria dos países, os Tribunais de Contas são órgãos autônomos, de natureza administrativa, que atuam junto ao Poder Legislativo. Todavia, em muitos países africanos, os Tribunais de Contas integram ao Poder Executivo. Encontram-se exemplos também de integrarem ao Poder Judiciário, como no caso de Portugal e Angola.

b) Controladorias (ou Auditoria Geral): esse sistema aparece nos países de tradição britânica, como Inglaterra, Estados Unidos da América, África do Sul, Austrália, Canadá, Dinamarca, Índia, Irlanda, Israel, Chile, México, Venezuela, Colômbia, Costa Rica, Argentina (governo federal).

As Controladorias são órgãos unipessoais, dirigidas por um controlador geral ou auditor-geral (Controller General) com mandato limitado e com prerrogativas da magistratura.

Na Inglaterra, o Controlador Geral assessora a Comissão de Contas Públicas da Câmara dos Comuns, exercendo auditoria sobre as contas dos departamentos e do governo e verifica se a aplicação dos recursos ocorreu de acordo com suas finalidades.

Os dois sistemas oscilam na reestrutração dos países. Na Comunidade Européia adota-se o modelo de Tribunal de Contas em razão da tradição de dois de seus membros fundadores: França e Alemanha.

Na América Latina há forte tendência de criação de Controladorias, em virtude da influência dos Estados Unidos e de entidades de fomento (Banco Mundial e FMI), para facilitar o monitoramento dos programas de estabilização econômica e reforma do Estado.

Os Tribunais de Contas têm a tradição do controle formalístico, enfatizando aspectos da legalidade dos atos públicos. Posteriormente passaram a utilizar técnicas de auditoria para o controle da economicidade e de resultados.

Já as Controladorias enfatizam aspectos ligados ao mérito administrativo relativos à economicidade e resultados da gestão, utilizando técnicas de auditoria.

Na atualidade, tanto os Tribunais de Contas como as Controladorias realizam o controle da legalidade, da economicidade, eficiência, legitimidade e resultados.

5 - Funções básicas dos Tribunais de Contas

As funções básicas do Tribunal de Contas da União podem ser agrupadas da seguinte forma: fiscalizadora, consultiva, informativa, judicante, sancionadora, corretiva, normativa e de ouvidoria.

a) função judicante: concernente à competência para julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por bens, dinheiros e valores públicos, bem como de todos aqueles que derem causa a dano ao Erário;

b) função consultiva: concernente à competência constitucional para apreciar, mediante parecer prévio, as contas gerais de governo, bem como à competência legal para responder às consultas acerca de matéria de sua competência;

c) função informativa: concernente à competência para prestar informações ao Parlamento e suas comissões acerca das fiscalizações realizadas;

d) função fiscalizatória: concernente à competência para realizar, mediante auditorias e inspeções, fiscalizações de natureza contábil, patrimonial, orçamentária, financeira e operacional nas unidades administrativas dos Poderes da República;

e) função sancionatória: concernente à aplicação das sanções previstas em lei aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa e irregularidade nas contas;

f) função corretiva: concernente à competência do TC para assinar prazo para a correção de irregularidades e à competência para sustar atos e, no caso de inércia do Parlamento, manifestar-se conclusivamente sobre contratos, fazer determinações.

6 - Sistema inglês de jurisdição

O sistema francês, também denominado sistema do contencioso administrativo e sistema da dualidade de jurisdição, possui como principal característica a existência de uma Justiça Administrativa, cujo funcionamento independe da atividade da Justiça do Poder Judiciário. Além disso, a competência da Justiça Administrativa incide sobre litígios onde em um dos polos figura necessariamente a Administração Pública. Na França, em caso de conflito de competência, o impasse é resolvido pelo Tribunal de Conflitos, criado justamente com este escopo.

Destarte, as causas julgadas pela Justiça Administrativa não podem ser revistas pela Justiça Judiciária, exatamente porque as competências são distintas e porque as decisões proferidas por ambas as Justiças constituem coisa julgada. Por fim, vale dizer que este é o sistema adotado na França, na Itália e em alguns outros países europeus.

Em contrapartida, o sistema inglês, também chamado de sistema do monopólio de jurisdição e sistema da unidade de jurisdição, tem como principal característica o fato de que todos os litígios são sujeitos à apreciação e à decisão do Poder Judiciário, titular da função jurisdicional. Portanto, decisões tomadas no âmbito administrativo podem ser levadas às vistas do Poder Judiciário.

Com efeito, este é o sistema adotado por Estados Unidos, Inglaterra, México, Brasil e alguns outros países. Inclusive, nosso ordenamento pátrio expressamente optou por este sistema, pois prevê que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito” (CF, art. 5º, XXXV). Além disso, em consonância com a jurisprudência do STF e do STJ, em regra, não é necessário o esgotamento das instâncias administrativas para que se leve a questão para a tutela fornecida pelo Poder Judiciário.

7 - Sistema de Controle Externo: francês

Apesar de o Brasil adotar o sistema de jurisdição única (modelo inglês), o modelo de controle externo com a utilização de Tribunais de Contas segue o Modelo Francês (art. 70 CF/88).

                                          Rede de Controle da Gestão Pública

Controle externo no Brasil

Olá pessoal!

Na postagem de hoje apresento de forma sintética o controle externo no Brasil.  Bons estudos.

O controle externo é uma atividade que ocorre há muito tempo, considerando que é um instrumento de um poder executor prestar contas de suas ações para outro poder, legitimado pela soberania popular.

O controle busca verificar se o curso que foi planejado e autorizado está sendo cumprido e as eventuais falhas ou desvios corrigidos ou justificados.

A falta de controle gera abuso de poder e total desvirtuamento da atividade pública.

1) Brasil Império

No Brasil Império não havia fiscalização das contas da Coroa. Adotava-se o sistema da irresponsabilidade do imperador, considerado sagrado e inviolável, pressuposto decorrente do absolutismo francês (o rei não erra).

2) Brasil República

Após a República, houve um intenso movimento para criação de um órgão fiscalizador das contas públicas. Em 1890, por iniciativa do Ministro da Fazenda, Rui Barbosa, foi editado o Decreto 966-A, que criou o Tribunal de Contas da União.

Esse decreto nunca chegou a ser executado. Com a Constituição de 1891, o Tribunal de Contas da União passou a cumprir suas funções institucionais. Paralelamente, foram sendo criados tribunais de contas nos estados e nos municípios.

3) Tribunais de Contas dos Estados

Os Tribunais de Contas dos Estados possuem jurisdição sobre as contas dos Estados e dos Municípios, salvo naqueles Estados em que existe um Tribunal de Contas específico para controlar as contas do Município ou de todos os municípios do Estado.

4) Tribunais de Contas dos Municípios

A Constituição da República preservou os tribunais e conselhos de contas municipais criados até outubro de 1988 e vedou a criação desses órgãos a partir de então (art. 31, § 4º CF).

O STF posicionando-se sobre a vedação entende que: a vedação cabe apenas aos municípios, que não podem criar Tribunal de Contas. Os Estados podem criar Tribunal de Contas dos Municípios (neste caso, para controlar as contas de todos os municípios) – ADIN 154.

Em resumo, tem-se no Brasil:

- Tribunal de Contas da União: controle de recursos federais e transferências voluntárias federais;

- Tribunal de Contas do Estado (TCE estaduais): controle de recursos estaduais e transferências voluntárias estaduais e recursos municipais (se não houver Tribunal de Contas do (s) Municípios;

- Tribunal de Contas dos Municípios (órgão estadual): recursos municipais. Existem TCE dos municípios nos Estados da Bahia, Ceará, Goiás e Pará.

- Tribunal de Contas do Município (órgão municipal): recursos municipais. Existem TC nos municípios de São Paulo e Rio de Janeiro.

- Tribunal de Contas do Distrito Federal – recursos distritais.

Nota 1: O Poder Judiciário e o Ministério Público do Distrito Federal e os Territórios (quando houver), são fiscalizados pelo Tribunal de Contas da União (art. 22, XVI, art. 128, I, “d”, art. 33 pár. 2º. CF).

Nota 2: o critério utilizado para definir a jurisdição dos tribunais de contas é a origem dos recursos.

Nota 3: os territórios federais não possuem órgãos de controle externo, sendo as contas dos governadores julgadas pelo Congresso Nacional, com parecer prévio do Tribunal de Contas da União (art. 128, I, ‘d’ CF).