SISTEMA DE CONTROLE EXTERNO
1 – Controle e Estado
O desenvolvimento do Estado fez
surgir órgãos de controle dos atos administrativos e financeiros, uma vez que
os bens administrados pertencem à sociedade, ao povo e não ao gestor público.
O Estado republicano, em que os
bens são públicos, necessita para sua existência da aplicação do princípio do
controle para verificar a execução orçamentário-financeira dos negócios
públicos.
2 – Necessidade do controle externo
Apesar de cada Poder possuir
vários tipos de controle, como o controle interno, controle hierárquico,
controle supervisional, controle finalístico, autocontrole, necessita-se de um controle independente e autônomo com o
objetivo de fiscalizar a atividade financeira do Estado. Surge assim o controle
externo.
3 – Referências históricas de controle
O controle da gestão pública já
existia na Grécia e Roma antiga, na forma rudimentar.
Aristóteles entendia que se havia uma autoridade para manejar os
recursos públicos, deveria existir outra autoridade para receber e verificar as
contas.
A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão (1789) estabelecia
que “a sociedade tem o direito de pedir conta a todo agente público de sua
administração”.
4 - Sistemas de controle da Administração Pública
Os Estados modernos utilizam dois
tipos de sistemas de controle da Administração Pública:
a) Tribunais de Contas (ou Conselhos de Contas): são utilizados
pelos países de tradição latina, Europa e Ásia, tais como: Brasil, Portugal,
França, Espanha, Itália, Uruguai, Alemanha, Bélgica, Grécia, Áustria,
Comunidade Econômica Européia, Argélia, Coréia do Sul, China, Argentina
(províncias).
Os tribunais são órgãos
colegiados, onde seus membros, em regra, são indicados pelo Parlamento e com
mandato ilimitado, possuindo prerrogativas da magistratura judiciária.
Na maioria dos países, os
Tribunais de Contas são órgãos autônomos, de natureza administrativa, que atuam
junto ao Poder Legislativo. Todavia, em muitos países africanos, os Tribunais
de Contas integram ao Poder Executivo. Encontram-se exemplos também de
integrarem ao Poder Judiciário, como no caso de Portugal e Angola.
b) Controladorias (ou Auditoria Geral): esse sistema aparece nos
países de tradição britânica, como Inglaterra, Estados Unidos da América,
África do Sul, Austrália, Canadá, Dinamarca, Índia, Irlanda, Israel, Chile,
México, Venezuela, Colômbia, Costa Rica, Argentina (governo federal).
As Controladorias são órgãos unipessoais, dirigidas por um
controlador geral ou auditor-geral (Controller General) com mandato limitado e
com prerrogativas da magistratura.
Na Inglaterra, o Controlador
Geral assessora a Comissão de Contas Públicas da Câmara dos Comuns, exercendo
auditoria sobre as contas dos departamentos e do governo e verifica se a
aplicação dos recursos ocorreu de acordo com suas finalidades.
Os dois sistemas oscilam na
reestrutração dos países. Na Comunidade Européia
adota-se o modelo de Tribunal de Contas em razão da tradição de dois de seus
membros fundadores: França e Alemanha.
Na América Latina há forte tendência de criação de Controladorias, em
virtude da influência dos Estados Unidos e de entidades de fomento (Banco
Mundial e FMI), para facilitar o monitoramento dos programas de estabilização
econômica e reforma do Estado.
Os Tribunais de Contas têm a
tradição do controle formalístico,
enfatizando aspectos da legalidade dos atos públicos. Posteriormente passaram a
utilizar técnicas de auditoria para o controle da economicidade e de
resultados.
Já as Controladorias enfatizam aspectos ligados ao mérito administrativo relativos à economicidade e resultados da
gestão, utilizando técnicas de auditoria.
Na atualidade, tanto os Tribunais
de Contas como as Controladorias realizam o controle da legalidade, da
economicidade, eficiência, legitimidade e resultados.
5 - Funções básicas dos Tribunais de Contas
As funções básicas do Tribunal de
Contas da União podem ser agrupadas da seguinte forma: fiscalizadora,
consultiva, informativa, judicante, sancionadora, corretiva, normativa e de
ouvidoria.
a) função judicante: concernente à competência para julgamento das
contas dos administradores e demais responsáveis por bens, dinheiros e valores
públicos, bem como de todos aqueles que derem causa a dano ao Erário;
b) função consultiva: concernente à competência constitucional para
apreciar, mediante parecer prévio, as contas gerais de governo, bem como à
competência legal para responder às consultas acerca de matéria de sua
competência;
c) função informativa: concernente à competência para prestar
informações ao Parlamento e suas comissões acerca das fiscalizações realizadas;
d) função fiscalizatória: concernente à competência para realizar,
mediante auditorias e inspeções, fiscalizações de natureza contábil,
patrimonial, orçamentária, financeira e operacional nas unidades
administrativas dos Poderes da República;
e) função sancionatória: concernente à aplicação das sanções previstas
em lei aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa e irregularidade nas
contas;
f) função corretiva: concernente à competência do TC para assinar
prazo para a correção de irregularidades e à competência para sustar atos e, no
caso de inércia do Parlamento, manifestar-se conclusivamente sobre contratos,
fazer determinações.
6 - Sistema inglês de jurisdição
O sistema francês, também denominado sistema do contencioso administrativo e sistema da dualidade de jurisdição,
possui como principal característica a existência de uma Justiça
Administrativa, cujo funcionamento independe da atividade da Justiça do Poder
Judiciário. Além disso, a competência da Justiça Administrativa incide sobre
litígios onde em um dos polos figura necessariamente a Administração Pública. Na
França, em caso de conflito de competência, o impasse é resolvido pelo Tribunal
de Conflitos, criado justamente com este escopo.
Destarte, as causas julgadas pela Justiça
Administrativa não podem ser revistas pela Justiça Judiciária, exatamente
porque as competências são distintas e porque as decisões proferidas por ambas
as Justiças constituem coisa julgada. Por fim, vale dizer que este é o sistema
adotado na França, na Itália e em alguns outros países europeus.
Em contrapartida, o sistema
inglês, também chamado de sistema do monopólio de jurisdição e sistema da unidade de jurisdição,
tem como principal característica o fato de que todos os litígios são sujeitos
à apreciação e à decisão do Poder Judiciário, titular da função jurisdicional.
Portanto, decisões tomadas no âmbito administrativo podem ser levadas às vistas
do Poder Judiciário.
Com efeito, este é o sistema adotado por
Estados Unidos, Inglaterra, México, Brasil e alguns outros países. Inclusive, nosso ordenamento
pátrio expressamente optou por este sistema, pois prevê que “a lei não excluirá
da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito” (CF, art. 5º,
XXXV). Além disso, em consonância com a jurisprudência do STF e do STJ, em
regra, não é necessário o esgotamento das instâncias administrativas para que
se leve a questão para a tutela fornecida pelo Poder Judiciário.
7 - Sistema de Controle Externo:
francês
Apesar de o Brasil adotar o
sistema de jurisdição única (modelo inglês), o modelo de controle externo com a
utilização de Tribunais de Contas segue o Modelo Francês (art. 70 CF/88).
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