Na postagem de hoje é apresentada as competências constitucionais relativas ao controle externo.
Em razão da matéria constitucional ser extensa, o tema será abordado em duas postagens.
REGRAS CONSTITUCIONAIS SOBRE O
CONTROLE EXTERNO
As regras constitucionais básicas sobre o controle externo estão
relacionadas nos artigos 70 a
75 da Constituição.
Art. 70. A fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da
administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida
pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle
interno de cada Poder.
1 – Aspectos objetivos
O artigo 70 da CF apresenta os aspectos objetivos da fiscalização, onde se pode entender:
- Fiscalização contábil: verifica os demonstrativos e registros
conforme as técnicas contábeis.
- Fiscalização financeira: verificação do emprego da receita e
despesa pública, independente de serem orçamentários ou não.
- Fiscalização orçamentária: verificação da execução orçamentária
segunda as leis orçamentárias.
- Fiscalização operacional: verificação do cumprimento de
resultados, metas, eficiência e eficácia da gestão pública.
- Fiscalização patrimonial: controle dos bens públicos.
2- Princípios norteadores
Essa fiscalização deve ser feita observando-se os princípios da:
- Legalidade: verificar
a gestão pública segundo as normas que regem a matéria (Constituição, leis,
medidas provisórias, decreto, resoluções, instruções normativas).
- Legitimidade:
verificar se o ato administrativo atendeu ao interesse público e à moralidade
administrativa, além do aspecto da legalidade.
- Economicidade:
verificar se o gasto procedeu-se da forma menos custosa para a Administração.
- Aplicação de subvenções:
subvenções são recursos públicos transferidos para entidades públicas ou
privadas para aplicação em determinada despesa.
- Renúncias de Receitas:
são receitas que o Estado deixa de arrecadar concedendo isenções, anistias,
suspensões de cobrança tributária.
3 – Aspectos subjetivos*
Os aspectos subjetivos
são transcritos no parágrafo único, que relaciona os responsáveis sobre os
quais a fiscalização incidirá.
Parágrafo único. Prestará
contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em
nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de
1998)
A jurisdição do TCU ampliou-se para fiscalizar pessoa jurídica privada que venha
utilizar, arrecadar, guardar, gerenciar ou administrar dinheiros, bens e
valores públicos. Assim, podem ser fiscalizadas as organizações sociais (Lei
9.637/98), organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP) que
venham a receber recursos públicos por convênios federais.
4 - Competência do Tribunal de Contas da União
O artigo 71 relaciona que o titular do controle externo é o
Congresso Nacional e em seguida estabelece as competências do Tribunal de
Contas da União.
O controle poderá ser exercido de forma concomitante ou a
posteriori, em relação à edição do ato
administrativo. Todavia, quando se tratar de execução da despesa, o
controle poderá até mesmo ser preventivo, como no caso de controle de edital de
licitação (art. 113, Lei 8.666/93).
I - apreciar as contas
prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que
deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
O Tribunal de Contas da União não julga as contas do Presidente da
República, competência essa que cabe ao Congresso Nacional. A Corte de Contas
tem a competência de emitir parecer
prévio sobre tais contas, o qual deve ser feito em 60 dias a contar do seu recebimento (art. 71, I). Essa mesma
competência é exercitada pelo Tribunal de Contas dos Estados.
Todavia, o Congresso Nacional e a Assembléia Legislativa não ficam vinculados ao parecer do Tribunal
de Contas, podendo aceitá-lo ou não, tendo em vista que o julgamento das
contas do Presidente da República e do Governador tem natureza política,
portanto esse parecer prévio é uma peça
opinativa, mas sem ela não poderá haver julgamento das contas.
Em relação à fiscalização dos Municípios,
a Constituição dá um tratamento diferenciado acerca da emissão do parecer
prévio, o qual vincula parcialmente
a Câmara Municipal, uma vez que só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos seus membros, conforme
o entendimento feito utilizando-se o artigo 71, I c/c artigos 31, parágrafos
1º. e 2º. e 75 da CF).
O STF firmou posicionamento de que deve haver direito de defesa prévia do Chefe do Poder
Executivo antes do Parecer Prévio ser encaminhado para casa legislativa para
julgamento.
Art. 31. A fiscalização do
Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle
externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na
forma da lei.
§ 1º - O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o
auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou
Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as
contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por
decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
Ressalte-se que conforme o art. 84, XXIV da CF, o Presidente da
República deve encaminhar, anualmente, em 60 dias após a abertura da sessão legislativa
ao Congresso Nacional, as contas referentes ao exercício anterior.
Art. 84.
Compete privativamente ao Presidente da República:
XXIV -
prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias após a
abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior;
A sessão legislativa se inicia em 02 de fevereiro, conforme nova
redação dada ao artigo 57 da CF pela EC 50.
Art. 57.
O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de
fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro.
§ 1º - As
reuniões marcadas para essas datas serão transferidas para o primeiro dia útil
subseqüente, quando recaírem em sábados, domingos ou feriados.
Note-se que o Tribunal de Contas tem 60 dias, contados do
recebimento das contas encaminhadas pelo Congresso Nacional para emitir o
parecer prévio.
No Congresso Nacional, as contas do Poder Executivo são submetidas
à Comissão Mista Permanente de Deputados e Senadores para emitir Parecer sobre
essas contas. Esse parecer é emitido na forma de um Decreto Legislativo, conforme o art. 26 da Resolução no. 02/1995-CN.
Art. 166.
Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias,
ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas
do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
§ 1º -
Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:
I -
examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as
contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
Caso o Presidente da República não apresente as contas no prazo de
60 dias após a abertura da sessão legislativa, a Câmara dos Deputados deverá
proceder a tomada de contas.
Art. 51.
Compete privativamente à Câmara dos Deputados:
Em resumo:
- Tribunal de Contas = parecer prévio;
- Comissão Mista Permanente (Orçamento) = Parecer (decreto
legislativo);
- Congresso Nacional = julgamento das contas;
- Câmara dos Deputados = tomada de contas.
Nota 4: o artigo 101 da Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei no. 101/2000) foi declarado inconstitucional pelo
STF, uma vez que determina ao Tribunal de Contas emitir parecer prévio nas
contas dos Presidentes dos Poderes Legislativo e Judiciário, Ministério Público
e que a Comissão Mista de Orçamento emitiria parecer prévio sobre as contas do
Tribunal de Contas.
II - julgar as contas dos
administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da
administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas
e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a
perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário
público;
É uma competência própria do Tribunal de Contas, sofrendo o
controle judicial apenas em termos da legalidade e não de mérito.
Dentro do exercício dessa competência, os Tribunais de Contas
julgam as contas:
- do Poder Legislativo;
- do Poder Judiciário;
- do Ministério Público;
- do Tribunal de Contas;
- de Órgãos, fundos e empresas da Administração Pública direta e
indireta;
- de pessoas físicas e jurídicas, incluindo organizações sociais e
OSCIP.
Nota 5: O julgamento do Tribunal
de Contas é um julgamento técnico.
Nota 6: A partir de 2000, o STF vem considerando constitucional as Constituições
Estaduais que prevêem o julgamento das contas dos Tribunais de Contas pelo
Poder Legislativo (ADI 2597-PA, ADI 1175-DF).
Nota 7: em julgados anteriores, o
STF considerava inconstitucional esse julgamento das contas do Tribunal de
Contas pelo Poder Legislativo (ADI
1779-PE, 1140-RR).
O julgamento das contas pode ter as seguintes decisões:
a) Decisão Preliminar:
é aquela que o relator ou o Tribunal, antes de decidir sobre o mérito, decide
sobrestar o julgamento, ordenar a citação ou audiência dos responsáveis e
determinar diligências para sanear os autos.
b) Decisão Definitiva:
é a decisão na qual o Tribunal julga as contas dos responsáveis.
Essa decisão pode ser:
- Regular: quando
expressam de forma clara e objetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis, a
legalidade, a legitimidade, a economicidade, a moralidade, a eficiência e a
publicidade dos atos da gestão pública.
- Regular com ressalvas:
quando apresentam improbidade ou qualquer outra falha de natureza formal.
- Irregular: quando
evidenciar:
1) Omissão no dever de
prestar contas;
2) Grave infração à
norma legal de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial;
3) Desfalque ou desvios
de dinheiros, bens ou valores públicos;
4) Injustificado dano
ao erário;
5) Reincidência no
descumprimento de determinação do Tribunal.
c) Decisão Terminativa: é a decisão na qual o
Tribunal determina o trancamento das contas que forem consideradas
iliquidáveis. Conta iliquidável é aquela decorrente de caso fortuito ou força
maior, alheio à vontade do responsável, tornando materialmente impossível o
julgamento do mérito das contas.
III - apreciar, para fins
de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título,
na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento
em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões,
ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato
concessório;
É uma competência própria do Tribunal de Contas. É analisada a
legalidade das nomeações de servidores para cargos efetivos, empregos públicos
e de contrato por prazo determinado, bem como os atos de aposentadoria,
reformas e pensões. Se os atos se conformarem com a lei, serão registrados.
a) No caso de nomeação de
servidores, verifica-se:
- existência de concurso público;
- observância da ordem de classificação;
- observância de vagas para deficientes;
- ocorrência de cargos vagos para nomeação;
- previsão dos cargos e do concurso na LDO.
b) No caso de contrato por
prazo determinado, verifica-se:
- publicidade do ato convocatório;
- ocorrência de situação excepcional.
c) Nas aposentadorias,
verifica-se:
- cumprimento dos requisitos de idade, tempo de contribuição,
tempo de serviço, tempo no cargo;
- valores dos proventos.
Caso o Tribunal de Contas entenda que o ato é ilegal, deve negar o registro e determinar o
afastamento dos servidores irregulares, a reversão do aposentado, podendo ainda
aplicar multa ao responsável pelo ato.
Súmula Vinculante 3
Supremo Tribunal Federal
Nos processos perante o Tribunal de Contas da
União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder
resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o
interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial
de aposentadoria, reforma e pensão.
Fonte de Publicação
DJe nº 31 de 6/6/2007, p. 1.
DJ de 6/6/2007, p. 1.
DOU de 6/6/2007, p. 1.
Legislação
Constituição Federal de 1988, art. 5º, LIV e
LV; art. 71, III.Lei 9.784/1999, art. 2º.
Súmula nº 6 do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
A revogação ou anulação, pelo poder
executivo, de aposentadoria, ou qualquer outro ato aprovado pelo Tribunal de Contas,
não produz efeitos antes de aprovada por aquele tribunal, ressalvada a
competência revisora do judiciário.
Vale destacar que os atos de admissão e de aposentadoria são atos complexos, e embora produzam seus
efeitos desde a edição, só se aperfeiçoam e se completam com o pronunciamento definitivo do Tribunal
de Contas, cujo julgamento vincula a Administração Pública e produzirá efeitos
retroativos.
Por fim, cabe ressaltar que o Tribunal de Contas, conforme
disposto neste inciso não examina a
legalidade dos seguintes atos:
- nomeação para cargos comissionados;
- melhorias posteriores aos atos de aposentação que não alterem o
fundamento legal da concessão (reajustes, reclassificação, mudança de nome de
cargo).
Se a aposentadoria for alterada de proporcional para integral,
neste caso o ato deve ser apreciado pelo Tribunal de Contas, para apostilar o
ato (considerar legal).
Nota 8: após o julgamento pelo
Tribunal de Contas, a Administração caso venha a verificar uma ilegalidade no
ato de admissão ou inatividade, poderá anular espontaneamente o seu ato,
todavia, essa anulação só produzirá
efeitos quando o Tribunal apreciar essa decisão (Súmula 346 e 473 do STF).
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos
Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e
auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
Neste item, verifica-se a competência específica do Tribunal de
Contas em realizar inspeções e auditorias e a competência comum de realizar por
solicitação do colegiado.
Notar que um parlamentar isolado não pode solicitar do Tribunal de
Contas a realização de inspeções e auditorias, porém poderá provocar a mesa ou comissão legislativa
para tal fim ou denunciar, como
qualquer cidadão (art. 74, parágrafo 2º. CF).
Ainda, cabe esclarecer a terminologia utilizada para diferenciar
auditorias de inspeções.
Auditoria: atividade de
fiscalização que decorre de um planejamento específico, objetivando coletar
dados referentes aos aspectos contábeis, financeiros, orçamentários e
patrimoniais ou avaliar o desempenho operacional e de resultado de programas de
governo.
Inspeção: atividade de
fiscalização que serve para suprir omissões
e lacunas, informações, esclarecer dúvidas ou apurar denúncias acerca de
atos administrativos.
V - fiscalizar as contas
nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe,
de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
Empresa
supranacional é aquela constituída com recursos
de vários países. Cabe ao Tribunal de Contas da União fiscalizar as contas
dos responsáveis pela gestão do patrimônio nacional investido. Tem-se como
exemplo dessas empresas, o Banco Brasileiro Iraquiano SA – BBI, Itaipu
Binacional (Brasil e Paraguai), Companhia de Promoção Agrícola (Brasil e
Japão).
Nesse sentido, sua competência
é extensiva para fiscalizar os
representantes da União nas Assembléias Gerais dessas entidades.
Adaptando-se o dispositivo para o nível estadual e municipal, em
razão do surgimento de empresas multigovernamentais (supra-estaduais e
supramunicipais), cada Tribunal de Contas estaria apto a fiscalizar os recursos
do ente sob sua jurisdição.
VI - fiscalizar a aplicação
de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste
ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a
Município;
O dispositivo trata-se da fiscalização das transferências
voluntárias para outros entes públicos. O critério adotado é o da origem dos
recursos.
Assim, o TCU fiscaliza os convênios federais, o TCE fiscaliza
convênios estaduais e o TCM fiscaliza os convênios municipais.
Não se deve confundir com as transferências obrigatórias
constitucionais consignadas no art. 157 a 162 da CF (FPE e FPM).
Esses recursos são receitas
dos Estados e Municípios, respectivamente, devendo ser fiscalizados pelo TCE ou
TCM, onde houver.
VII - prestar as
informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou
por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de
auditorias e inspeções realizadas;
Essa competência decorre do apoio que o Tribunal de Contas dá ao Congresso
Nacional, Assembléia Legislativa e Câmara Municipal. Assim, é dever de ofício
atender ao Poder Legislativo com informações sobre a gestão pública.
Os gestores que tenham cometido irregularidade ou ilegalidade são sancionados
pelo Tribunal de Contas com multa proporcional ao dano e outras penalidades
estabelecidas por lei.
Podem também ser aplicadas multas que não tenham relação com dano
ao erário, como as seguintes (mas deve haver previsão legal pela Lei Orgânica):
- ato de gestão ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte
injustificável dano ao erário;
- ato praticado com grave infração a norma legal ou regulamentar
de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial.
- sonegação de processo, documento ou informação em inspeções ou
auditorias;
- obstruções ao livre exercício de auditorias e inspeções.
- não-atendimento, no prazo fixado e sem causa justificada, de
diligência determinada pelo relator.
- descumprimento de determinação do Tribunal.
A Lei Orgânica do TCU ainda contempla as seguintes penalidades:
- Inabilitação de 5 a 8 anos para o exercício
de cargo em comissão ou função comissionada, quando considerar grave infração
(art. 60 e 61 Lei 8443/92).
- Arresto de bens de
responsável por débito, solicitando ao Ministério Público.
Essa competência do Tribunal de Contas é do tipo corretiva.
Manifesta-se através de determinações para cumprimento da lei, após o exame da
legalidade.
No exercício dessa competência, que também é
corretiva, o Tribunal de Contas pode apreciar a constitucionalidade da lei no
caso concreto, é o chamado controle difuso ou incidental.
O STF pela Súmula 347/63 ratifica essa competência:
O Tribunal de Contas, no exercício de suas
atribuições, pode apreciar a constitucionalidade de leis e atos do poder
público.
No MS 35.410 MC Alexandre de Moraes (decisão monocrática)
15/12/2017, DJE 18/1/2018
- entende que TCU não tem competência para apreciar
constitucionalidade de leis e atos e que a Súmula 347 estaria contrariando a
CF/88.
Nota 9: O Tribunal de Contas não
exerce o controle abstrato da constitucionalidade, assim, não pode declarar uma
lei inconstitucional. O que o Tribunal de Contas faz é deixar de aplicar aquela
lei inconstitucional no caso concreto por ele fiscalizado.
Na prática, quando o Tribunal de Contas encontra uma irregularidade
em determinado ato administrativo
(ato de admissão, aposentadoria, licitação, por exemplo) e havendo
possibilidade de saneamento (restauração da legalidade) por parte da
Administração, a Constituição Federal determina que seja concedido um prazo
para correção do ato (art. 71, IX).
Caso a Administração não corrija o ato, cabe ao Tribunal de Contas
da União sustar a execução do mesmo e em seguida dar conhecimento ao Congresso
Nacional (art. 71, X). No caso dos Estados e Municípios, deverá ser comunicada a
Assembléia Legislativa ou Câmara Municipal.
Assim, o tratamento do ato irregular terá dois momentos: prévio -
medida de saneamento para sua regularização (assinar prazo) e posterior -
sustação do ato e em seguida comunicação ao Congresso Nacional.
XI - representar ao Poder competente sobre
irregularidades ou abusos apurados.
O Tribunal de Contas tem o dever constitucional de representar aos
Poderes e órgão competentes quando no exercício de suas funções verificar
ilegalidade.
Considerando que a maioria das ilegalidades gera ilícitos penais,
é muito comum a representação ao Ministério Público para que tome as ações
devidas, porém poderá também representar a outros órgãos.
Por exemplo, caso um prefeito não apresente a prestação de contas
(omissão no dever de prestar contas),
caberá ao Tribunal de Contas realizar as seguintes representações:
- Ministério Público:
para adotar medidas em matéria civil e penal, uma vez que a omissão na
prestação de contas é ilícito penal previsto no art. 1º., incisos VI e VII do DL
no. 201/67 e ato de improbidade administrativa, conforme art. 11, VI da Lei
8.429/92.
- Câmara de Vereadores:
apuração de infração político-administrativa.
- Governador do Estado:
compete ao chefe do Poder Executivo decretar intervenção quando não forem
prestadas contas (art. 35, II CF).
- Justiça Eleitoral:
para fins de inelegibilidade nos termos do art. 1º, inciso I, letra “g”, da Lei
Complementar 64/00, quando as contas forem julgadas irregulares.
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